Corruzione come sistema: un approccio sociologico

La corruzione nel sistema pubblico è ben presente in aree afferenti diritti fondamentali o servizi essenziali come la salute o l’ambiente. Nell’immaginario collettivo è ben rappresentata e amplificata dalle casse di risonanza dei mass media che riportano casi altisonanti come:

“Concussione, arrestato medico dell’ASL filmato mentre intasca una mazzetta. Avrebbe chiesto denaro ad un gestore di laboratorio analisi per eliminare presunte irregolarità” – Corriere del Mezzogiorno

“Quindici anni e sei mesi, la corte d’appello di Milano ha confermato condanna all’ex primario di chirurgia toracica ritenuto responsabile di decine di lesioni volontarie ai danni dei pazienti operati senza bisogno” – Il Corriere della Sera

“Inchiesta MOSE, nel mirino anche gli appalti della sanità e le strade” – Il Sole 24 Ore

“Corruzione e falso, veterinario ASL incassava per non controllare” – La Repubblica

Le analisi economiche stimano i costi derivanti dalla corruzione nel sistema sociale e sanitario suddivisi tra diretti, da 5% a 10%, a indiretti: danno d’immagine, blocco dell’innovazione, sfiducia dei cittadini e disequità di trattamento con svantaggio delle fasce deboli e conseguente aumento dei costi.

Fonti autorevoli come Legambiente, hanno riportato dati relativi al fenomeno “illegalità ambientale”: 29.274 infrazioni penali accertate e 28.360 persone denunciate nel 2013, 80,2 reati commessi al giorno, 3,3 all’ora, mentre i settori in cui incide di più l’illegalità sono il ciclo alimentare col 25%, i delitti contro fauna selvatica e animali il 22% e il ciclo rifiuti il 15%.

Dati tonanti, non è quindi una sorpresa se nella collettività si sviluppa sempre più ostilità e diffidenza nei servizi anziché l’affiliazione e la partecipazione funzionali anche al controllo degli enti erogatori.

La diffidenza dei cittadini italiani infatti, secondo il Global Corruption Barometer Index realizzato da Trasparency International, colloca al primo posto della percezione di corruzione i partiti politici, al secondo il parlamento, al terzo i funzionari pubblici e all’ultimo posto l’esercito. Un indice sconcertante se pensiamo alla crisi del patto tra la società e le istituzioni deputate a garantirne i servizi e la tutela dei diritti. Un patto che ben poco spazio lascia a concetti fondanti una collettività quali equità, libertà, trasparenza e organizzazione.

Nonostante la misura del fenomeno sia diversa a seconda delle fasi storiche succedutesi, le indagini di percezione evidenziano anche che ad un aumento della sensibilità e della consapevolezza del fenomeno da parte dei cittadini, corrisponde l’aumento dell’accettazione e rassegnazione agli episodi di “corruzione spicciola”. Si noti che nel picco del dibattito massmediatico degli anni ’90 (periodo di mani pulite) si ha avuto un certo contenimento del fenomeno ma limitato nel tempo, ciò a significare che non vi è correlazione tra “denuncia” e “riduzione” del fenomeno corruzione, mentre è sì efficace mantenere viva la sensibilizzazione dell’opinione per creare quella coscienza pubblica su cui ri-costruire il rapporto di fiducia cittadino/sistema invece di rinunciarvi.

Trattare la corruzione secondo un approccio delle scienze economiche e sociali implica, partendo dal tema della legalità e trasparenza, concentrarci sulle leve che possano creare il sistema anticorruzione: sì ai provvedimenti giudiziari come rinforzo negativo, ma anche azionare le leve organizzative nel complicato sistema di processi operativi e comportamentali che siano in grado di creare una rete di integrità per arginare la corruzione.

La gestione del fenomeno non può prescindere quindi dal considerare sia gli aspetti interni che esterni di una organizzazione nonché le dinamiche comportamentali e le relative radici sociali. Trattare il problema e la possibile strategia di aggressione, benché richieda un’alta competenza tecnica di settore e analisi sofisticate, è ben lontano dalla mera considerazione delle tipologie di reato e delle relative pene. Queste leve, che l’opinione pubblica è quotidianamente indotta a seguire, isolate non sono le più efficaci. Infatti, la realtà della corruzione nel sistema pubblico e soprattutto nel vasto settore sociale e sanitario è più complessa, e i criteri di individuazione dei fattori di rischio non si configurano più solo nella fattispecie definita dal Codice Penale.

Le discipline economiche propongono dei modelli di sistema in cui, sinteticamente, la corruzione è identificata come un accordo tra pochi per impadronirsi dei beni pubblici”. In sintesi si delinea un rapporto a tre:

  • stato, che delega la propria fiducia a funzionari per gestire pubblici interessi;
  • agente pubblico, il quale se corrotto si “vende” dietro scambio occulto di vantaggi a sfavore dell’interesse pubblico;
  • soggetto privato, il quale se corruttore cede proprie risorse al corrotto in cambio di vantaggi a sfavore dell’interesse pubblico.

I vantaggi sono tra corrotto e corruttore a discapito del terzo agente, ossia lo stato, e di ciò che tutela, il pubblico interesse. Il sistema è governato da un meccanismo di rinforzi positivi (premi) o negativi (punizioni). È collaudato e si autoalimenta fino ad essere garantito, ad alti livelli, dalle organizzazioni criminali per le quali la singola “pena” non è una minaccia consistente per le loro esistenza.

La strutturazione di un sistema di anticorruzione prende in esame tantissime aree di attività a rischio dove questi sono classificabili in rischi di illegalità, illeciti e inopportunità (irregolarità). Il tutto da graduare in un arco che va dal penale alla ricerca dell’efficienza, moralità, equità, produttività. Alle attività vanno collegati i rischi, le azioni di prevenzione e gli attori coinvolti.

L’impostazione del sistema anticorruzione potrebbe determinare (ma si dovrebbero evitare) la generalizzazione del rischio a tutto il sistema o la possibilità di acuire la percezione del rischio “penale” dietro ogni azione anche “buona” (che sono comunque la maggioranza nella pubblica amministrazione) con conseguente blocco delle attività per paura della sanzione o per eccesso di prudenza. Da evitare è senza dubbio la “panregolamentazione” dei processi e dei controlli, particolarmente ricorrente nelle relazioni accompagnatorie i procedimenti di commissariamento di enti pubblici.

Da qui l’evidente limite del singolo approccio giuridico/penale e l’opportunità di un approccio sistemico e socioculturale. A fianco dei termini reato e pena, dovrebbero essere ricorrenti key words come: anticorruzione, integrità, legalità ed etica.

Dai responsabili trasparenza e anticorruzione è apprezzata la capacità di una visione sistemica nell’approccio, tesa a delineare il problema e definire lo strumento per la soluzione. Le sole competenze di tipo giurista/penalista, economista o manageriale rischiano di avere un approccio piuttosto parcellizzato. È dimostrabile infatti, che il problema non è aggredibile dal mero punto di vista normativo, o solo con la formazione per gruppi professionali a sé stanti ma bensì con azioni impostate tra azienda e cittadini.

In sostanza, favorendo il “patto” con la società civile per ri-disegnare un’efficace strategia anticorruzione capace di realizzare forme di sensibilizzazione e consultazione, si promuoverebbe la cultura della legalità e la realizzazione condivisa di strategie di monitoriaggio e prevenzione del fenomeno. Contestualmente, andrebbero sviluppati strumenti comunicativi semplificati per i cittadini, al fine di potenziarne la partecipazione attiva e il loro contributo, anche e soprattutto utilizzando le forme di comunicazione multimediali (es. web e social network).

Concepire quindi la co-progettazione del sistema anticorruzione senza azionare le sole leve di rinforzo negativo come le sanzioni, ma piuttosto, affiancare queste ultime ad azioni di shareholding con gruppi sociali rappresentativi in grado di valorizzare la rete di integrità, legalità ed etica esistente. In tal modo il sistema anticorruzione acquisirebbe una dimensione circolare tra organizzazione e dimensione sociale esterna, orientata alla gestione dei processi e della formazione della coscienza collettiva nella comunità locale.

Credo che l’approccio appena delineato collochi l’analisi della corruzione a questioni più ampie di quanto possa considerare la sola sociologia ma certamente non la esclude. Questa disciplina come scienza sociale, può fornire ottimi strumenti di interpretazione critica dei processi, identificando fenomeni di rottura del “patto” funzionale tra individuo, società e stato nonché la possibilità, da parte di quest’ultimo, di tutelare beni essenziali della comunità tra cui la salute e la sicurezza.

Se la dinamicità della società rende sempre più imprevedibili i sistemi in cui lavoriamo e viviamo, vi è la necessità di nuovi approcci metodologici che affrontino il fenomeno in modo complessivo e realistico, prevedendo, a fianco degli strumenti giuridici di perseguimento della legalità, le analisi delle teorie sociali quali l’economia e la sociologia, per progettare un sistema anticorruzione basato su una rete di legalità, etica e integrità. La morale, in questo contesto, ha bisogno di essere situata anche tra le dinamiche contemporanee del mercato globalizzato. Questo può configurarsi un rinforzo positivo contro la natura del sistema corruzione. Senza approcci di questo genere, anche di tipo sociologico, le possibili azioni di contrasto alla corruzione possono rimanere vane o poco efficaci, alimentando quel senso di conflittualità e rassegnazione che attraversa l’opinione comune e può tradursi in agire quotidiano sfavorevole ai sistemi di anticorruzione.

Milena Casalini

Sociologa, componente del Direttivo Nazionale della Società Italiana Sociologia della Salute

Responsabile Amministrativa della Direzione Distretto Sanitario Sassuolo AUSL MO

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