Fra assistenzialismo e secondo welfare

In Italia le politiche sociali stanno cambiando molto rapidamente. Probabilmente con la stessa rapidità stanno cambiando le condizioni di vita di una parte molto consistente delle famiglie italiane, il loro reddito, le loro attese per il futuro. I due processi si sviluppano paralleli, l’uno influenza l’altro molto parzialmente, i rischi sociali che emergono nella società italiana non mutano le scelte delle istituzioni.

Questa crescente distanza non è dovuto semplicemente alla crisi finanziaria ed economica che ha ridotto le capacità operative delle politiche sociali, ma ad una evoluzione di più lungo termine condivisa dalle principali forze politiche e sociali e a cui la crisi economica sembra aver dato slancio e nuove motivazioni.

Dai tagli e dai vari provvedimenti finanziari che si sono susseguiti a partire dal 2008 emerge una prospettiva di welfare sociale che prevede una riduzione profonda delle prestazioni pubbliche assicurate alla generalità della popolazione. Un welfare leggero che prevede un numero ridotto di beneficiari e di campi di intervento, in cui l’intervento pubblico intende tutelare soltanto una minoranza bisognosa, che non riesce a conquistarsi autonomamente le risorse sufficienti per vivere. La Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF), sottolinea ulteriormente questa esigenza: il nuovo modello di assistenza dovrà essere rivolto principalmente a chi ne ha effettivamente bisogno e con prestazioni non incondizionate. La sostenibilità dell’attuale sistema sanitario, a giustificazione di rilevanti riduzioni di risorse, è riproposta in modo ricorrente.

I cambiamenti che stanno emergendo nell’ambito dei sistemi di welfare privati sono ancora più profondi. I progetti di riorganizzazione cercano di comporre una pluralità di risorse – i welfare aziendali, i fondi sanitari, la previdenza complementare, le fondazioni – in una strategia di politica sociale più moderna e dinamica.

Il secondo welfare, l’idea di un secondo organico pilastro del welfare che affianca quello esistente, è sicuramente la proposta che appare più solida e quella di cui più ampiamente si discute: è un welfare integrativo costituito da un mix di programmi di protezione e investimento sociale, finanziati attraverso assicurazioni private stipulate dalle famiglie contro i nuovi rischi, fondi di categoria, fondazioni bancarie, le imprese e i sindacati, le associazioni (Ferrera e Maino, 2011).

In questa prospettiva il welfare statale diventa meno generoso, ma non viene messo in discussione, ed è integrato massicciamente dall`esterno da rilevanti risorse proprie di altri soggetti non pubblici. Il secondo welfare intende mobilitare risorse e iniziative di provenienza privata in grado di supportare il sistema pubblico in vista delle crescenti aspettative.

Attorno al progetto di secondo welfare si sta costruendo un blocco economico e sociale molto ampio e consistente capace di esprimere e sostenere una articolazione netta e distinta dei soggetti che concorrono al benessere delle persone. Da una parte il welfare pubblico, in cui la significativa e progressiva riduzione delle risorse è contrastata debolmente da quasi tutte le forze sociali e politiche più rilevanti, in buona parte viene giustificata sulla base di ineludibili esigenze di sostenibilità finanziaria. Dall’altra un welfare complementare o integrativo rispetto al sistema pubblico, agevolato fiscalmente, più agile, in grado di dare risposte qualificate e più articolate alle domande crescenti. Un sistema che può svilupparsi liberamente perché non ha stretti vincoli di bilancio, ma dipende dalla capacità di mobilitare risorse aggiuntive (il risparmio delle famiglie, il welfare aziendale, le fondazioni, le categorie contrattuali).

Queste emergenti configurazioni di welfare immaginano condizioni di vita delle famiglie italiane molto semplificate:

  • da una parte rilevano la diffusione di povertà severe, di famiglie prive di casa e di reddito alle quali è necessario offrire prestazioni sociali pubbliche di sopravvivenza, prevalentemente assistenziali;
  • dall’altra enfatizzano l’emergere di una famiglia moderna, individualizzata, immaginata dinamica e attiva, capace di scegliere attivamente tra i fondi disponibili per la sanità o per la previdenza integrativa, che non va certo al Comune o in un povero studio medico privato per far fronte alle esigenze di cura di cui necessita, e che, superati questi anni di crisi, sarà disponibile ad investire una parte del suo reddito per assicurarsi prestazioni sociali e sanitarie di qualità, realmente efficaci e realmente protettive rispetto ai rischi della non autosufficienza, di una malattia prolungata.

Queste rappresentazioni non tengono conto che la crisi economica e finanziaria ha cambiato profondamente la condizione di vita delle famiglie italiane e le loro attese, le loro esigenze di prestazioni pubbliche:

  • in cinque anni (dal 2007 al 2012) il numero degli italiani in condizione di povertà assoluta è raddoppiato: da 2,4 milioni a 4,8 milioni. In termini percentuali è cresciuto dal 4% del 2007 all’8% del 2012;
  • tra il 2011 e il 2012 l’incidenza di povertà relativa tra le famiglie è aumentata (dall’11,1% al 12,7%) dopo anni di sostanziale stabilità;
  • la persistenza della povertà (costituita dalle persone che rimangono in povertà per almeno tre anni) è fra le più elevate in Europa;
  • nel 2012 il potere d’acquisto delle famiglie italiane è diminuito, tenuto conto dell’inflazione, del 4,8% rispetto al 2011. Nel 2011 il potere d’acquisto è calato di circa il 5% rispetto al 2007;
  • l’indagine Istat-EU-SILC “Reddito e condizioni di vita”, condotta negli ultimi mesi del 2011, rileva che ben il 38,4% delle famiglie italiane (nel 2010 erano il 33,3%), dichiarano di non poter sostenere una spesa imprevista pari a 800 euro. Nel 2004 erano il 27,4% (entità spesa imprevista equivalente alle attuali 800 euro).

Dopo la sostanziale stabilità che aveva caratterizzato gli anni precedenti, il 2011 ha segnato un punto di discontinuità. Nel 2010, non si erano registrate variazioni significative della percentuale di individui in famiglie in condizione di deprivazione, cioè quelle con tre o più sintomi di disagio economico su un elenco di nove1 (la cui quota era leggermente aumentata dal 15,7% del 2009 al 16% del 2010); né di quella relativa alle persone appartenenti a famiglie gravemente deprivate, cioè quelle con quattro o più segnali di deprivazione (6,9% delle famiglie nel 2010, contro il 7% dell’anno precedente).

Nel 2011, la condizione economica delle famiglie italiane peggiora gravemente: l’indicatore di deprivazione cresce di 6,2 punti percentuali, raggiungendo il 22,2%, e la deprivazione grave cresce dal 6,9% all’11,1%.

Il problema della società italiana non è costituito soltanto un’incidenza della povertà molto alta, ma dall’estendersi di una condizione sociale di impoverimento.

Ciò che caratterizza questi anni è il crescere di una “Italia povera”, di cui fanno parte famiglie che, pur avendo livelli di reddito e di consumo al di sopra della linea convenzionale di povertà, con difficoltà crescente riescono a far fronte alle spese quotidiane e a partecipare alle consuetudini della vita sociale, famiglie che vivono costantemente in ristrettezze economiche.

È una nuova condizione sociale che si colloca tra la povertà persistente e la parte della classe media che dispone di redditi adeguati.

La società italiana non è polarizzata, le classi medie non sono scomparse ma sta emergendo una estesa condizione sociale intermedia che comprende una parte consistente della classe media e una parte della classe operaia.

Il progressivo impoverimento di alcuni gruppi sociali si presenta come un processo strutturale (la progressiva riduzione del costo del lavoro e dei costi del welfare) che può consentire una stabile uscita dalla attuale crisi.

La proposta di secondo welfare e le esigenze di contenere le risorse per il welfare pubblico intendono rispondere ai rischi sociali emergenti derivanti dall’invecchiamento della popolazione e dalla crescita delle condizioni di non autosufficienza, dall’esclusione sociale degli strati sociali maggiormente deprivati; dalle difficoltà di conciliazione fra responsabilità lavorative e familiari.

Ma non sono solo questi i rischi emergenti nella società italiana.

Ciò che si osserva è il crescere di altri rischi sociali, in particolare quelli derivanti dal diffondersi di estese condizioni di vita caratterizzate da impoverimenti e ristrettezze finanziarie che riguardano oramai non più gruppi definiti, ma la maggioranza delle famiglie italiane.

I vari provvedimenti finanziari e le proposte emergenti sul welfare non colgono questa pluralità di rischi sociali, ma soprattutto non partono dall’esigenza di rispondere ad ognuno di essi con azioni di politica sociale appropriate.

L’equilibrio tra i due sistemi – il welfare esistente, il secondo welfare – e le opportunità di accesso a ciascuno di essi sono cambiati significativamente in questi anni di crisi: una parte considerevole della domanda di prestazioni si è spostata dal pubblico al privato, ma questo spostamento è evidente che non è determinato dal miglioramento delle condizioni economiche delle famiglie, ma dalle difficoltà crescenti di accesso che presenta il pubblico.

Si stanno creando, insomma, le condizioni in base alle quali il secondo welfare si alimenta dalla crisi del primo.

Queste nuove condizioni stanno determinando uno spostamento “forzoso”, solo formalmente volontario, di una parte consistente della domanda di classe medie impoverite verso il welfare complementare: molte famiglie pur di ottenere i servizi di cui necessitano impegnano una quota rilevante del loro reddito.

La percentuale di popolazione che dichiara notevoli difficoltà nell’accesso ai servizi pubblici è cresciuta notevolmente in questi anni: milioni di persone rinunciano a curarsi per motivi economici, anche per il continuo aumento dei ticket.

Secondo i dati della ricerca EU-SILC, nel 2010 fra le persone che non hanno potuto accedere ai servizi pubblici ben il 65,4% dichiara che la causa è stata il costo delle prestazioni. La diminuzione maggiore nella richiesta di prestazioni sanitarie è avvenuta per i soggetti non esenti dal pagamento del ticket.

Allo stesso tempo la percentuale delle famiglie italiane che ricorre all’assistenza privata in sanità è cresciuta, dal 2008 al 2010, del 5%. Nel 1998 gli iscritti ai Fondi sanitari erano 1,4 milioni, nel 2011 gli assistiti erano circa 6 milioni. Un recente studio della Confindustria rileva che “nel 2010 la spesa sanitaria privata è risultata pari a 30,5 miliardi e in questi anni stanno emergendo segnali di un ulteriore aumento della spesa sanitaria privata: le recenti manovre finanziarie rischiano di porre il Sistema sanitario nazionale, limitatamente per ora ad alcune prestazioni, fuori mercato”.

È evidente che questo spostamento della domanda dal pubblico verso i privati non si è realizzata perché la condizione economica delle famiglie è migliorata ed è cresciuto il risparmio privato.

Lo sviluppo dei welfare integrativi non è determinato soltanto dalla crescita dei rischi sociali ma anche dal deterioramento delle condizioni operative del welfare esistente.

In Italia, cresce il ruolo sostitutivo delle prestazioni private rispetto alle difficoltà del pubblico: i fondi sanitari pensati come prestazioni aggiuntive ai Lea per migliorare il livello di copertura del Ssn (per esempio cure odontoiatriche, comfort ricovero, copertura prestazioni domiciliari e residenziali a carico dell’utente) rischiano di avere un ruolo sostitutivo del pubblico.

Fino al 2008-2010 le prestazioni private non sembrano avere avuto un ruolo sostitutivo rispetto al pubblico, ora tende a prevalere questa logica. I fondi privati per la non autosufficienza degli over70 sono inesistenti (Pavolini et al., 2013).

Il primo welfare, quello esistente, si rivolge alla parte più povera, i welfare integrativi si rivolgono alla parte più dinamica della società italiana e appaiono orientati, attraverso un differente utilizzo del risparmio delle famiglie italiane e politiche di conciliazione, a costruire opportunità e condizioni che ne favoriscono il loro inserimento attivo.

Il riferimento dei welfare integrativi è costituito esclusivamente da strati sociali inclusi nel tessuto sociale in termini lavorativi e di reddito, con prestazioni individualizzate (politiche di conciliazione, per l’infanzia) che prescindono dai legami sociali e creano le condizioni per accrescere l’individualismo di chi compete in forme relativamente ordinate, comunque regolate.

Un individualismo controllato da norme e valori, definito individualismo istituzionalizzato (Beck & Beck-Gernsheim 2009; Donati 2010), proprio di chi è ritenuto capace di inserirsi in modo attivo e dinamico in un processo di sviluppo economico.

Il problema è che ora stanno crescendo altre forme di individualismo sempre meno funzionali che sfuggono alla capacità di controllo delle istituzioni, che non riguardano soltanto la parte più povera della società italiana – le persone non affidabili né come lavoratori né come consumatori – per le quali ogni processo di individualizzazione ha significato fratture e impoverimenti.

Ciò che cresce è un individualismo sempre meno socializzato alle regole e agli obiettivi di una società competitiva, un individualismo parzialmente integrato che orienta una parte considerevole di classi medie e della classe operaia.

Nel mezzo della stratificazione sociale si stanno creando le condizioni (difficoltà economiche, occupazionali, opportunità concreta di competere e di partecipare alla vita sociale) per uno sviluppo di un individualismo non regolato e non facilmente governabile, sganciato da ogni forma di appartenenza.

Un individualismo di chi non ha più un progetto di vita, ma un insieme confuso di aspirazioni e rancori, di insofferenze per le regole e per le istituzioni e di chi si limita a costruire una strategia di sopravvivenza componendo valori e modi di vita molto differenti, oscillanti tra posizioni contrastanti.

Sicuramente non può essere il secondo welfare a ricostruire le appartenenze e le identità di queste aree sociali: il primo welfare, d’altra parte, ha crescenti costi di accesso e appare sempre meno capace di ricostruire legami sociali, di operare nelle comunità di appartenenza, di promuovere un tessuto di valori condivisi.

Chi propone il secondo welfare ritiene che sia finito il tempo delle “ricalibrature” del welfare, perché la crescita della domanda determinata dall’invecchiamento della popolazione e dalla precarietà lavorativa è diventata imponente.

Il primo welfare, nella sostanza, si ritiene che abbia margini di miglioramento molto ridotti e che piuttosto che insistere sulla attuazione delle leggi e dei programmi esistenti o su un nuovo quadro normativo, vada rapidamente integrato da un secondo welfare, da un moderno e dinamico sistema di intervento.

In realtà, l’esigenza di una “ricalibratura” del welfare è quanto mai urgente.

Il welfare può essere migliorato sensibilmente, può accrescere la sua capacità di rispondere alle esigenze delle persone. La legge 328/2000 ha tanti meriti, ma non è riuscita ad affrontare le criticità storiche del welfare italiano (quali, il peso troppo rilevante delle erogazioni monetarie, l’assenza di una misura generalizzata di contrasto della povertà, l’individuazione di un soggetto gestionale omogeneo), è riuscita, però, a potenziare visibilmente la rete dei servizi affidati ai Comuni, ha dato notevole impulso alla attività normativa e programmatica delle Regioni italiane.

Ora, però, emergono nuovi rischi, condizioni di vita più sfumate, che richiedono un ripensamento di molti programmi e un lavoro sociale differentemente connotato.

In Europa le politiche sociali hanno ancora solidità e dinamismo, in molti documenti ufficiali sono ritenute parte rilevante di una strategia di crescita economica, capaci di contribuire a creare condizioni sociali più favorevoli allo sviluppo economico e sociale, a creare rapporti di collaborazione e fiducia tra le persone:

L’Europa, come si legge nei documenti ufficiali, deve diventare un’economia più dinamica e competitiva basata sulla conoscenza, con una quantità maggiore di lavoro, di migliore qualità e con una maggiore coesione sociale.

Il welfare non è considerato un ostacolo per la crescita economica – perché, fondamentalmente, sottrae risorse agli investimenti produttivi – costituisce, invece, una politica cruciale per uno sviluppo equilibrato e di più lunga prospettiva.

L’enfasi è sulla promozione concreta di opportunità e di capacità, nel contrastare prioritariamente la povertà dei minori – per gli effetti di lungo periodo che crea nello sviluppo del capitale umano – e nell’assicurare nuovi e importanti investimenti nelle politiche finalizzate ad attivare le risorse individuali

Ma non è detto che in un prossimo futuro questo modello europeo di crescita economica nella coesione sociale – nel passato sostenuto sapientemente da Ralf Dahrendorf – non possa essere messo in discussione dalla persistenza della crisi e dalla competizione, accrescendo i rischi di una ulteriore rimozione e distorsione delle relazioni intersoggettive.

Basti pensare a quanto è accaduto in Grecia dove il welfare è stato pesantemente sacrificato e non è stato rappresentato come investimento sociale.

Come scriveva Dahrendorf in un suo libro del 1995 recentemente ripubblicato, le società moderne devono cercare di coniugare sviluppo economico, coesione sociale e libertà politica.

Negli anni che hanno preceduto la crisi, l’Europa è riuscita ad avvicinarsi a questo obiettivo, in qualche modo a “quadrare il cerchio”, in altre parti del mondo il problema fondamentale è diventato di carattere sociale, in altre la competitività e lo sviluppo economico, in altre ancora l’autoritarismo e la sospensione di molte libertà.

Nell’attuale crisi economica e finanziaria è diventato ancora più difficile conciliare queste tre esigenze.

In Europa, in un prossimo futuro, potrebbe essere ritenuto prioritario favorire lo sviluppo e la competizione economica insieme all’indebolimento della democrazia e del coinvolgimento dei cittadini visti come ostacolo e rallentamento alla crescita e alle decisioni rapide che di volta in volta si rendono necessarie, sacrificando la coesione sociale (anche quella intesa in termini riduttivi) e il welfare pensato per promuoverla.

D’altra parte, questa è la scelta di molte nazioni del mondo in cui il welfare ha un ruolo assolutamente secondario: i grandi sviluppi economici di nazioni come l’India, sono stati possibili lasciando inalterate estese condizioni di grave povertà e controllandole appena con un welfare pubblico minimale, ampliando le soglie di tolleranza in ambiti circoscritti e accentuando in altri ambiti il ruolo dei sistemi coercitivi.

Note

1. I nove sintomi di disagio sono: i) non poter sostenere una spesa imprevista di 800 euro, ii) non potersi permettere una settimana di ferie all’anno lontano da casa, iii) avere arretrati per il mutuo, l’affitto, le bollette o per altri debiti come per esempio gli acquisti a rate, iv) non potersi permettere un pasto adeguato ogni due giorni, cioè con proteine della carne o del pesce (o equivalente vegetariano), v) non poter riscaldare adeguatamente l’abitazione; non potersi permettere: vi) una lavatrice, vii) un televisore a colori, viii) un telefono, ix) un’automobile.

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Remo Siza svolge attività di ricerca, formazione e consulenza presso enti pubblici e associazioni ed è docente a contratto dell’Università di Bologna
remo.siza@tiscali.it

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