Le nuove sfide nella programmazione dei fondi strutturali europei

Dopo un lungo negoziato con la Commissione europea il 14 settembre 2014 è stata approvata la versione definitiva dell’Accordo di partenariato, documento strategico che definisce le strategie e le priorità d’intervento nazionali e le modalità di impiego dei Fondi strutturali europei per il periodo 2014-2020 allineandosi allo stesso tempo con la strategia dell’Unione (Agenda 2020) per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Il 29 ottobre 2014 lo stesso documento è stato poi adottato dalla Commissione europea giungendo così all’ultima tappa del suo iter istituzionale.

Durante il negoziato con la Commissione l’Italia ha analizzato le criticità della precedente programmazione e ha formulato delle proposte per porre rimedio ai limiti riscontrati nella gestione dei fondi: la dispersione delle risorse in un numero eccessivo di progetti, la mancanza di prerequisiti che garantissero l’efficacia degli interventi e la scarsa capacità amministrativa.

L’Italia cerca di allinearsi con le indicazioni di priorità segnalate dai servizi della Commissione Europea, quali ad esempio il rilancio del proprio percorso in termini di crescita sostenibile e competitività complessa, la riduzione delle disparità regionali e la promozione dell’occupazione.

Il documento è arrivato alla sua stesura definitiva dopo un altrettanto lungo percorso preparatorio1, che ha visto coinvolte le Amministrazioni centrali dello Stato, le Regioni, la rappresentanza dei Comuni e diverse associazioni e organizzazioni di categoria.

In tale contesto la proposta di partenariato si carica dell’aspettativa, che impegna tutti gli attori istituzionali, di migliorare l’efficacia e l’efficienza nell’utilizzo dei fondi strutturali in funzione antirecessiva. I Fondi strutturali devono costituire un vero strumento di progresso e di sviluppo per il rilancio del paese e la ripresa economica. Questo ambizioso obiettivo implica la presa di coscienza delle fragilità organizzative e amministrative del nostro assetto istituzionale che ha reso difficile e inefficace, nei passati cicli di fondi, l’utilizzo dei contributi comunitari.

Nella nuova programmazione si cerca di emendare gli errori del passato facendo focus su pochi ma essenziali punti: convogliare i fondi verso poche priorità d’intervento (che comporta un numero ridotto di programmi operativi), e prestare molta attenzione alle capacità istituzionali di gestione ed attuazione delle risorse attraverso una semplificazione del sistema governativo.

La proposta strategica prevede dunque una concentrazione dei fondi su pochi obiettivi condivisi, di seguito definiti:

  • Occupazione: innalzamento al 75% del tasso di occupazione (per la fascia di età compresa tra 20 e 64 anni).
  • R&S/innovazione: aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo e innovazione al 3% del PIL dell’UE (pubblico e privato insieme).
  • Cambiamenti climatici/energia: riduzione delle emissioni di gas serra del 20% (o persino del 30%, se le condizioni lo permettono) rispetto al 1990; 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili; aumento del 20% dell’efficienza energetica.
  • Istruzione: riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto del 10%; aumento al 40% di persone con un’istruzione universitaria nella fascia di età 30–34 anni.
  • Povertà/emarginazione: almeno 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà ed emarginazione in meno.

Per far fronte a tali ambiziosi progetti, l’Italia beneficerà di 32.268 milioni di euro (incluse le risorse destinate alla cooperazione territoriale e al fondo per gli indigenti), cosi ripartiti:

  • 695 milioni di euro per le regioni più sviluppate (PIL>90% della media UE-28);
  • 102 milioni di euro per le regioni in transizione (PIL dal 75% al 90% della media UE-28): Abruzzo, Molise e Sardegna;
  • 334 milioni di euro per le regioni meno sviluppate (PIL<75% della media UE-28): Calabria, Campania, Sicilia, Puglia e Basilicata.

A questi fondi si aggiungerà il cofinanziamento nazionale di 24.000 milioni di euro (Fondo di rotazione), la quota di cofinanziamento regionale da destinare ai POR (30% del cofinanziamento complessivo del programma) e 54.000 milioni di euro del Fondo di coesione, che sarà adoperato per la realizzazione di grandi reti infrastrutturali (ferroviarie, stradali, aeroportuali e portuali), per investimenti pubblici nel campo della prevenzione dei rischi ambientali e per il completamento della rete digitale.

Gli obiettivi tematici su cui si concentreranno le azioni sono undici ma il loro peso risulta diverso a seconda delle priorità individuate dalle singole regioni. Tenendo in considerazione soltanto il FSE e il FESR e la distribuzione dei fondi si evidenzia una concentrazione degli interventi di circa il 37% del totale su ricerca, infrastrutture e imprese, il 21,6% su ambiente e il 36% su occupazione, istruzione, formazione professionale e inclusione sociale; a quest’ultimo obiettivo in particolare affluiranno circa il 10% delle risorse, ripartite tra FSE (2.092 milioni) e FESR (1.064 milioni), per un totale di 3.156 milioni di euro.

Gli obiettivi tematici sono tradotti in priorità specifiche per ciascun Fondo del QSC e stabiliti nelle norme specifiche di ciascun Fondo. Nei piani operativi le singole regioni dovranno così nuovamente definire le priorità su cui si concentreranno le future azioni.

I PO regionali sono ancora in via di definizione, il 22 luglio 2014 alcune regioni hanno inviato i documenti alla Commissione e si aspetta per la fine del 2014 la loro definitiva approvazione.

Si evidenzia tuttavia un notevole ritardo nella stesura dei vari PO e una tempistica ancora molto dilatata per alcune regioni, in particolare per quelle del centro-sud. Inoltre la mancanza di flessibilità nella scelta degli obiettivi tematici, che dovrebbero essere determinati sulla base di un’analisi territoriale e non definiti a livello centrale, ha creato degli attriti e delle sfasature nella scelta delle priorità. Ciascun fondo dovrebbe avere una reale flessibilità garantendo a ciascuna autorità di gestione l’individuazione degli obiettivi tematici su cui concentrare le risorse.

Rispetto alle passate programmazioni la nuova 2014–2020 presenta alcune novità, sottolineate nei vari documenti preparatori e ribadite nell’accordo di partenariato, che possiamo riassumere secondo lo schema riportato nella Tavola 1.

Tavola 1. Le principali novità della programmazione 2014–2020
Integrazione e approccio comune dei fondi

Le politiche per la coesione (FESR, FSE e FC), lo sviluppo rurale (FEASR) e il settore marittimo e della pesca (FEAMP) condividono un Quadro strategico comune.
La loro attuazione richiede un approccio di forte integrazione.

Approccio territoriale rafforzato

Le nuove politiche di coesione propongono un rafforzato approccio territoriale, da promuovere attraverso l’estensione dello sviluppo locale partecipativo, il ricorso a Investi­menti territoriali integrati, la conferma dell’importanza dello sviluppo urbano

Concentrazione tematica

Le priorità del 2014–2020 sono concentrate su undici obiettivi tematici interconnessi con la Strategia di Europa 2020, e orientate alla crescita intelligente, sostenibile e inclusiva

1
5

Le novità
per il 2014–2020

2
4 3
Condizionalità

La proposta di Regolamento richiede a Stati membri e Regioni di soddisfare delle condizionalità ex ante (requisiti) per poter accedere ai fondi e assegna ai Programmi una riserva di efficienza e di efficacia in base a obiettivi conseguiti (quadro dei risultati).

Partenariato

Con un Regolamento delegato, la Commissione ha istituito un Codice di condotta sul partenariato nell’ambito dei fondi strutturali e di investimento europei.

Fonte: Colaizzo R. Le principali novità della programmazione 2014-2020. Formez, 2014

L’obiettivo inclusione sociale e lotta alla povertà nella nuova programmazione 2014-2020

I temi dell’inclusione sociale2 e della lotta alla povertà avranno, nella nuova programmazione, una notevole rilevanza, così come definito dalla Strategia Europa 20203, e rappresentano un elemento di ulteriore novità nella politica di coesione.

La Strategia Europa 2020 fissa l’obiettivo di ridurre di 20 milioni (meno 2,2 milioni in Italia entro il 2020) il numero dei soggetti che rischiano di entrare nella condizione di povertà. L’indicatore utilizzato, calcolato come percentuale sulla popolazione residente, è definito da Eurostat e considera tra i soggetti a rischio coloro i quali vivono in famiglie che si trovano in una delle tre condizioni:

  • a rischio povertà, ovvero con reddito equivalente netto inferiore al 60% di quello mediano nazionale;
  • in stato di grave deprivazione materiale, ovvero con almeno quattro tra i diversi sintomi di povertà (mancanza di telefono, tv a colori, lavatrice, automobile, impedimenti nel consumare un pasto a base di carne o pesce ogni due giorni, svolgere una vacanza almeno una settimana fuori casa nell’anno di riferimento, pagare regolarmente rate di mutui o affitto, mantenere l’appartamento riscaldato, fronteggiare spese inaspettate);
  • a bassa intensità di lavoro, ovvero le famiglie i cui componenti in età da lavoro hanno lavorato, nell’anno precedente la rilevazione, meno del 20% del loro potenziale, misurato in termini di mesi lavorati in rapporto ai mesi complessivi dell’anno.

Nel 2012 in Italia tale indicatore ha superato la soglia del 30% della popolazione (circa 18 milioni di persone) con differenze regionali allarmanti. Si registra infatti una crescita generalizzata di tale indicatore in tutte le Regioni d’Italia con un picco nelle Regioni del Mezzogiorno dove maggiormente la crisi economica ha colpito i soggetti più svantaggiati (Tavola 2).

Tavola 2. Persone a rischio di povertà o esclusione sociale nelle regioni italiane, 2005 e 2012 (% su popolazione residente)
 7.1
Fonte: Elaborazioni DPS su dati Eurostat e Istat

In questo quadro dalle tonalità così cupe si inserisce l’obiettivo dell’Italia, perseguito nei Piani nazionali di riforma degli ultimi tre anni, di ridurre di circa 2,2 milioni le persone a rischio povertà. Nella proposta di partenariato a tale ambizioso progetto vi concorrono i due obiettivi tematici, il 9 (inclusione sociale e lotta alla povertà e ad ogni discriminazione) e, in parte, l’obiettivo 8 (occupazione sostenibile e di qualità e mobilità dei lavoratori), quest’ultimo riguarderà nello specifico l’inserimento o il reinserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati. Anche l’agenda urbana e la strategia per le aree interne contengono direttrici d’azione finalizzate ai risultati attesi dell’OT9.

L’Obiettivo tematico 9 “Promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma di discriminazione”, conformemente all’orientamento affermatosi in seno all’UE, non persegue una logica assistenziale statica, ma di progresso e responsabilità in società consapevoli e rese ancora più fragili dalla crisi economica, al fine di promuovere uno “sviluppo inclusivo” attraverso 6 priorità di investimento, da cui scaturiscono altrettanti obiettivi specifici/risultati attesi:

  • riduzione della povertà, dell’esclusione sociali e innovazione sociale;
  • incremento dell’occupabilità e della partecipazione al mercato del lavoro, attraverso percorsi integrati e multidimensionali di inclusione attiva delle persone maggiormente vulnerabili, vittime di violenza o grave sfruttamento e a rischio discriminazione;
  • aumento/consolidamento/qualificazione dei servizi di cura socio-educativi rivolti ai bambini e cura rivolti a persone con limitazioni dell’autonomia e potenziamento della rete infrastrutturale e dell’offerta di servizi sanitari e sociosanitari territoriali;
  • riduzione del numero di famiglie in condizioni di disagio abitativo;
  • riduzione della marginalità estrema e interventi di inclusione a favore delle persone senza dimora e delle popolazioni Rom, Sinti e Camminanti in coerenza con la strategia nazionale di integrazione dei Rom;
  • aumento della legalità nelle aree ad alta esclusione sociale e miglioramento del tessuto urbano nelle aree a basso tasso di legalità.

Per raggiungere i risultati attesi, appare necessaria innanzitutto una definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti uniformemente: la situazione italiana si mostra infatti eccessivamente eterogenea (basta osservare la spesa sociale che va da un massimo di 300 € pro capite per gli abitanti della Provincia di Trento ai 25 € della Regione Calabria).

Inoltre la “piena implementazione di un sistema informativo dei servizi e delle prestazioni sociali, la definizione di profili professionali comuni accompagnata dal rafforzamento delle competenze degli operatori, l’integrazione dei servizi sociali in rete con le altre filiere amministrative (sanità, scuola, servizi per l’impiego), la costruzione di meccanismi di confronto nazionale al fine di assicurare un coordinamento tra i responsabili regionali della programmazione sociale” sono alcuni tra i passi iniziali proposti dall’Accordo di Partenariato 2014–2020 da cui è indispensabile prendere le mosse per incamminarsi verso una società più inclusiva.

Ogni obiettivo risulta avere un peso diverso a seconda delle priorità stabilite a livello nazionale e regionale: le principali scelte strategiche saranno da un lato la riduzione della povertà (almeno il 20% degli stanziamenti saranno dedicati a questa misura) e dall’altro i servizi per l’infanzia e le persone non autosufficienti.

Le risorse (FSE e FESR) si concentreranno in questi due ambiti (il 75% circa) che rappresentano le due grandi sfide della strategia italiana per l’impiego dei fondi strutturali relativamente all’Obiettivo 9. In entrambi i casi il quadro di riferimento nazionale deve ispirarsi a quello europeo e nello specifico alla Raccomandazione CE sull’inclusione attiva (del 2008) 4 e al Social Investment Package.

Per rispondere a queste sfide l’Italia intende introdurre in via sperimentale una misura nazionale di contrasto alla povertà (Programma nazionale) ricalcata sul modello del Conditional cash transfer (sussidio economico condizionato ad un progetto di attivazione e supportato da servizi di accompagnamento), rivolta al consolidamento di un’inclusione attiva contro la povertà che combina e subordina elementi di sostegno al reddito (da sostenere attraverso risorse nazionali) con la presa in carico per percorso di inserimento lavorativo, sociale e di salvaguardia dei minori. Il programma nazionale conterrà inoltre una quota di FESR da destinarsi a progetti mirati a forte connotazione territoriale per il rafforzamento delle infrastrutture per i servizi socio-assistenziali.

In sinergia con il Programma nazionale i POR regionali dovranno invece intervenire in un’ottica territoriale e multisettoriale, attraverso interventi di presa in carico multidisciplinare a sostegno dei soggetti particolarmente vulnerabili e dei nuclei familiari problematici.

L’accordo di partenariato evidenzia l’importanza del lavoro come veicolo essenziale per favorire i percorsi di inclusione sociale. Il lavoro tuttavia dovrà associarsi a una serie di trasferimenti monetari e servizi alla persona rivolti alle fasce più svantaggiate della popolazione.

L’Obiettivo 9 agisce dunque in sinergia con l’Obiettivo 8 per gli interventi rivolti “ai soggetti maggiormente distanti dal mercato del lavoro”. Ciascuno si rivolge a specifici target group: L’OT8 si occupa dell’inserimento-reinserimento lavorativo tout court, ed è rivolto quindi a persone senza lavoro e ai giovani in particolare, l’OT9 si rivolge invece a quelle famiglie e persone con maggiori fragilità sociali e richiede per questo un’azione più ampia ed articolata (comprensiva, ad esempio, del sostegno al reddito e di servizi personalizzati).

Nell’ambito dell’assistenza a queste categorie di persone si attiveranno anche interventi infrastrutturali cofinanziati dal FESR, soprattutto nelle realtà metropolitane, di potenziamento del patrimonio pubblico e privato esistente per aumentare il numero di alloggi sociali e dei servizi abitativi. Il FSE, in questo stesso settore, dovrà invece sostenere i servizi di accompagnamento per il pieno inserimento sociale delle categorie fragili, anche attraverso il loro reinserimento lavorativo.

La sinergia tra politiche di inclusione e politiche occupazionali si riscontra anche nell’altro pilastro dell’OT9 delineato nell’Accordo di Partenariato: i servizi di cura delle persone con limitazioni dell’autonomia e i servizi socio-educativi per l’infanzia. Le priorità da perseguire sono infatti anche qui quelle di conciliare i tempi del lavoro con quelli di cura e favorire l’inserimento lavorativo delle donne. I fondi contribuiranno a migliorare la qualità e l’accessibilità dei servizi, soprattutto nel Mezzogiorno: nello specifico il FESR interverrà a livello di infrastrutture e il FSE interverrà a livello di servizi erogati, migliorandone l’efficacia e l’efficienza e sperimentando modelli organizzativi e gestionali innovativi. In questo stesso ambito saranno previsti interventi per il potenziamento della rete infrastrutturale e dell’offerta dei servizi sanitari territoriali non ospedalieri e sociosanitari, incrementando così la riorganizzazione del cosiddetto welfare di accesso. Il documento prevede inoltre, come azioni trasversali, finanziamenti per rafforzare le competenze delle figure professionali coinvolte nelle politiche sociali e per supportare l’implementazione del sistema informativo dei servizi e delle prestazioni.

Nell’ambito dell’inclusione sociale e della lotta alla povertà si inseriscono anche interventi a favore delle comunità Rom (aumento dell’istruzione, salute e partecipazione sociale e lavorativa) e delle persone senza fissa dimora (miglioramento della rete dei servizi e del pronto intervento sociale, sperimentazione di modelli di integrazione tra interventi strutturali e misure di sostegno verso l’autonomia).

Nella nuova programmazione viene messo in risalto il ruolo del terzo settore (che può sopperire alla frammentazione della “politica ordinaria”) e l’intenzione di coinvolgere e favorire attività economiche profit e non profit a contenuto sociale. Inoltre si tenterà di coinvolgere la collettività su obiettivi specifici come quello che riguarda la legalità nelle aree ad alta esclusione sociale favorendo interventi di sviluppo locale e una rigenerazione fisica ed economica delle comunità urbane e rurali sfavorite.

Dal quadro sopra enunciato si evince una strategia per la nuova programmazione fortemente connotata in senso territoriale e che punta l’attenzione su due ambiti prioritari: Il sostegno alla politiche sociali attraverso il rafforzamento degli strumenti ordinari esistenti (in particole i servizi per l’infanzia e l’aiuto per gli anziani non autosufficienti) e il contrasto alla povertà e al disagio con focus su alcune dimensioni quali il disagio occupazionale, abitativo e l’esclusione relazionale/culturale.

Il Fondo sociale europeo e i PO regionali

La definizione dei Programmi operativi da parte degli Stati membri e delle Regioni costituisce l’ultimo passo verso l’avvio della nuova programmazione, che come abbiamo visto, ha seguito un iter piuttosto lungo e frammentato. Sintetizziamo i vari passaggi che hanno articolato questi anni di preparazione al ciclo di finanziamenti 2014–2020:

  • pubblicazione degli obiettivi e linee guida EU 2020 (UE);
  • quadro strategico comune per tutti i fondi, inclusi FEASR e FEP (GU, l. 374, 20/12/2013; UE);
  • contratti di partenariato (Stati membri), per l’Italia la versione approvata risale a settembre 2014;
  • Programmi operativi (Stati membri/Regioni); ancora in via di definizione e approvazione da parte della Commissione.

Se le prime tappe di questo lungo processo sono state completate rimaniamo in attesa dell’ultima tappa che definirà in concreto le priorità d’investimento e le azioni previste per ogni obiettivo a livello nazionale e regionale. Possiamo leggere soltanto in bozza i vari PO regionali e farci un’idea ancora piuttosto vaga di come si muoveranno le singole regioni per il raggiungimento dei vari obiettivi prefissati a livello europeo.

Facendo focus su il FSE che, come abbiamo visto, è il programma che maggiormente riguarda gli investimenti in ambito sociale, vediamo che tra i quattro obiettivi tematici su cui si focalizzeranno le azioni, 5 quello che riguarda l’inclusione sociale e la lotta alla povertà (Obiettivo 3) è a sua volta declinato in sei priorità d’investimento:

  1. inclusione attiva;
  2. integrazione delle comunità emarginate quali i Rom;
  3. lotta contro la discriminazione basata sul sesso, l’origine razziale o etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale;
  4. miglioramento dell’accesso a servizi abbordabili, sostenibili e di qualità, compresi i servizi sociali e cure sanitarie d’interesse generale;
  5. promozione dell’economia sociale e delle imprese sociali;
  6. strategie di sviluppo locale realizzate dalla collettività.

Secondo i criteri dell’orientamento al risultato e della maggiore efficacia, ribaditi nei vari documenti programmatici, i programmi operativi FSE dovranno accentrare le loro risorse su 4 priorità seguendo le seguenti percentuali:

  • Regioni meno sviluppate: 60% del budget su 4 priorità;
  • Regioni in transizione: 70% del budget su 4 priorità;
  • Regioni più sviluppate: 80% del budget su 4 priorità.

Come già sottolineato le politiche contro la povertà e l’inclusione attiva avranno un peso centrale in tutta la nuova programmazione, e ben 6 priorità d’investimento del FSE su 18 vi fanno riferimento. Il FSE è inoltre chiamato a contribuire all’attuazione della Piattaforma europea contro la povertà e l’esclusione sociale, oltre che ad altre iniziative faro.

Le altre novità di questo fondo riguardano i seguenti aspetti.

Con lo stanziamento di almeno il 20% dei finanziamenti a favore dell’inclusione sociale, le persone in difficoltà e chi appartiene a gruppi svantaggiati riceveranno maggiore sostegno affinché possano usufruire delle stesse opportunità riservate agli altri di integrarsi nella società.

La promozione dell’uguaglianza di genere e delle pari opportunità per tutti senza alcuna discriminazione sarà parte integrante di tutte le azioni e verrà inoltre sostenuta mediante iniziative specifiche.

Sarà dedicata maggiore attenzione alla lotta alla disoccupazione giovanile. L’iniziativa a favore dell’occupazione giovanile aiuterà i giovani disoccupati e al di fuori di ogni ciclo di istruzione e formazione nelle regioni con un livello di disoccupazione giovanile superiore al 25%. Saranno erogati almeno 6 miliardi di euro a sostegno degli sforzi profusi dagli Stati membri per avviare i programmi di attuazione della garanzia per i giovani.

Verrà assicurato maggiore sostegno all’innovazione sociale, ovvero al collaudo e alla proiezione su scala di soluzioni innovative mirate a soddisfare esigenze sociali, occupazionali e formative.

Il FSE verrà attuato in stretta collaborazione con enti pubblici, parti sociali e organizzazioni in rappresentanza della società civile a livello nazionale, regionale e locale nell’arco di tutto il ciclo del programma.

Il FSE sarà in prima linea nell’applicazione delle innovative regole di gestione volte a semplificare l’attuazione dei progetti: la Commissione sta aiutando gli Stati membri a semplificare l’attuazione del Fondo al fine di concentrarsi maggiormente sui risultati e renderlo più semplice e sicuro per i beneficiari.

A livello di definizione di PO regionali, soltanto alcune regioni hanno già pubblicato le bozze dei PO FSE da presentare in commissione nei prossimi mesi. Prendendo in esame i PO FSE di Lombardia, Toscana ed Emilia Romagna si evince una cerca concordanza nelle priorità di investimento scelte e nelle azione da progettare. Tutte e tre le regioni, infatti, hanno definito come priorità di investimento l’inclusione attiva, per promuovere le pari opportunità e migliorare l’occupabilità, l’integrazione socioeconomica delle comunità emarginate quali i Rom, e il Miglioramento dell’accesso a servizi accessibili, sostenibili e di qualità, compresi servizi sociali e cure sanitarie d’interesse generale.

Gli interventi volti a soddisfare questi obiettivi includono azioni di presa in carico multi professionale per persone con disabilità, persone maggiormente vulnerabili e a rischio di discriminazione; azioni di promozione e diffusione del modello ICF (International Classification of Functioning, Disability and Health) su scala territoriale; contengono inoltre misure per l’attivazione e accompagnamento di percorsi imprenditoriali, anche in forma cooperativa (es. accesso al credito, fondi di garanzia, microcredito). Per l’inclusione delle comunità emarginate si prevede il finanziamento di progetti nelle principali aree urbane e nei sistemi urbani di interventi mirati per il potenziamento della rete dei servizi per il pronto intervento sociale per i senza dimora, servizi di promozione e accompagnamento all’abitare assistito nell’ambito della sperimentazione di modelli innovativi sociali e abitativi. Sarà dato largo spazio alle azioni di implementazione di buoni servizi (in ottica di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro), per favorire l’accesso dei nuclei familiari alla rete dei servizi socioeducativi e a ciclo diurno e per favorire l’incremento nella qualità dei servizi; per favorire l’integrazione delle categorie più svantaggiate si porteranno avanti azioni di contrasto dell’abbandono scolastico e di sviluppo della scolarizzazione e pre-scolarizzazione.

Conclusioni

Dai dati sopra riportati risulta evidente una certa comunanza nelle priorità d’investimento per l’obiettivo 9 nelle tre regioni prese ad esame. L’inclusione attiva, attraverso l’incremento dell’occupabilità e della partecipazione al mercato del lavoro, l’integrazione socio-economica delle comunità emarginate quali i Rom e il miglioramento dell’accesso ai servizi sembrano essere le linee di azione privilegiate dalle tre regioni per rispondere all’obbiettivo 9 e che confermano, a livello regionale, le priorità già definite nell’Accordo di partenariato: l’orientamento delle politiche sociali verso una riduzione del numero delle persone in condizione di povertà ed esclusione sociale e il potenziamento dei servizi di cura.

Il cambiamento di direzione apportato dal nuovo programma di investimento è notevole, per la prima volta l’Italia si doterà di una strategia di lotta alla povertà (già adottata in molti paesi europei e che il nostro paese ha tardato a definire) e tenterà di integrare i sussidi economici con i servizi personalizzati, sia sociali che per l’inserimento lavorativo.

Nel documento di partenariato si evidenzia tuttavia un approccio ancora sperimentale che preannuncia un cambiamento di rotta sul tema “lotta alla povertà e inclusione sociale” senza prevedere un reale superamento degli attuali strumenti utilizzati per fronteggiare i problemi di povertà ed esclusione sociale e l’eccessiva frammentazione e scoordinazione degli interventi erogati.

Inoltre bisogna evidenziare come il welfare proposto, che si muove su due pilastri, quello occupazionale e quello socio assistenziale, sia rivolto quasi esclusivamente alle categorie più deboli, non considerando altri soggetti, come per esempio le classi medi sempre meno protette di fronte ai rischi sociali. Il documento sembra concentrarsi su poche priorità che, pur costituendo le urgenze più pressanti del momento, non forniscono il quadro complessivo della situazione di crisi in cui versa l’Italia e che richiederebbe una più profonda riforma del welfare state.

Il documento non entra quindi nel merito delle disfunzioni del nostro welfare e del particolare stato di debolezza tecnica e finanziaria dei servizi locali, in particolare quelli del sud, rimandando alle fasi successive di lavoro per una loro definizione: l’elaborazione e l’attuazione dei programmi operativi nazionali e regionali.

Infine la nuova programmazione dei fondi strutturali, nonostante sia stata tanto declamata una sua semplificazione, rimane ancora oggi di un’estrema complessità, spesso difficile da gestire e frutto di una mentalità ancora troppo burocratica e dirigista che pretende di programmare la destinazione di decine di miliardi nei minimi dettagli e per i prossimi sette anni senza fornire, al di là della retorica e delle tante parole spese in merito, dei contenuti realmente tangibili.

Non ci resta che attendere le prossime mosse per la definizione dei PO per poter meglio giudicare della reale portata innovativa delle nuova programmazione 2014–2020.

Margherita Barberio
Esperta in politiche europee
L’articolo di Margherita Barberio è stato pubblicato in Prospettive Sociali e Sanitarie, nr. 4 novembre 2014

Note

  1. Da febbraio 2013 sono stati organizzati quattro Tavoli tecnici di confronto partenariale che hanno lavorato alla definizione dei contenuti dell’Accordo: “Lavoro, competitività dei sistemi produttivi e innovazione”; “Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente”; “Qualità della vita e inclusione sociale”; “Istruzione, formazione e competenze”. Questi tavoli tecnici sono stati affiancati dai lavori di un “tavolo politico” che ha visto la partecipazione del Ministero per la coesione territoriale e i Presidenti delle Regioni.
  2. “Il concetto di ‘inclusione sociale’, affermatosi a livello comunitario, comprende l’accesso di tutti i cittadini alle risorse di base, ai servizi sociali, al mercato del lavoro e ai diritti necessari ‘per partecipare pienamente alla vita economica, sociale e culturale, e per godere di un tenore di vita e di un benessere considerati normali nella società in cui vivono’. In altri termini per inclusione sociale si intende il superamento, per la più grande quota di persone possibile di livelli di servizio socialmente accettabile nelle molteplici dimensioni del proprio vivere: istruzione, sicurezza, salute, abitazione, ambiente, rispetto di sé, ecc.”. Questa è la definizione di inclusione sociale riportata nella versione definitiva dell’Accordo di partenariato: un inclusione integrata che contribuisca a rendere i soggetti svantaggiati o a rischio di povertà economicamente e socialmente inseriti.
  3. Comunicazione della Commissione: “Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, COM (2010) 2020, 3.3.2010.
  4. L’inclusione sociale attiva è un’espressione, coniata in ambito comunitario e significa la coniugazione di misure passive e attive di inserimento e/o reinserimento socio lavorativo. In particolare, la Commission Recommendation 2008 sull’inclusione attiva raccomanda agli Stati Membri di elaborare ed applicare una strategia globale e integrata a favore dell’inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro basata sulla combinazione di tre parti: (a) adeguato sostegno al reddito, (b) mercati del lavoro in grado di favorire l’inserimento e (c) l’accesso a servizi di qualità. Le politiche di inclusione attiva dovrebbero facilitare l’integrazione delle persone in posti di lavoro sostenibili e di qualità di coloro che sono in grado di lavorare e di fornire a coloro che non ne sono in grado risorse sufficienti per vivere dignitosamente, sostenendone partecipazione sociale.
  5. Promuovere l’occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori; b. Investire nell’istruzione, nelle competenze e nell’apprendimento permanente; c. Promuovere l’inclusione sociale e la povertà; d. Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un’amministrazione pubblica efficiente.

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