Una sperimentazione del reddito minimo lunga vent’anni

In questi ultimi mesi è ripreso il dibattito pubblico sulla necessità di introdurre una misura generalizzata di sostegno al reddito a favore di tutte le famiglie e le persone che vivono condizioni di povertà. Rispetto agli anni passati è cresciuta notevolmente la consapevolezza sull’urgenza di individuare una misura di politica sociale adeguata per fronteggiare un diffuso impoverimento delle famiglie italiane e un rischio di povertà al quale sono esposti numerosi gruppi sociali. La società italiana è caratterizzata da un’incidenza della povertà molto alta, ma anche dall’estendersi di una condizione sociale di impoverimento, dal crescere di una “Italia povera”, di cui fa parte la maggioranza delle famiglie che, pur avendo livelli di reddito e di consumo al di sopra della linea convenzionale di povertà, con difficoltà crescente riescono a far fronte alle spese quotidiane e a partecipare dignitosamente alle consuetudini della vita sociale.

Le tre indagini che utilizzano un campione nazionale (l’Indagine sulle spese delle famiglie dell’Istat; l’Indagine europea sui redditi e le condizioni di vita delle famiglie Eu-Silc-Statistics on Income and Living Conditions; l’Indagine campionaria sui bilanci delle famiglie italiane della Banca d’Italia) per certi versi presentano risultati rassicuranti in quanto rilevano una sostanziale stabilità dell’incidenza della povertà e della deprivazione economica interrompendo un lungo periodo di crescita di questi fenomeni. Allo stesso tempo, evidenziano condizioni persistenti di disagio e poche significative inversioni di tendenza a partire dall’anno 2014:

– l’incidenza della povertà e della deprivazione rimane comunque superiore alla media europea;

– l’indagine biennale della Banca d’Italia e l’indagine Eu-Silc prevedono una componente longitudinale che permette di effettuare una valutazione della persistenza nella condizione di basso reddito nel trascorrere degli anni: la povertà è crescentemente persistente (chi cade in povertà ha ora meno probabilità di uscire da questa condizione);

– si consolidano i divari regionali;

– il reddito familiare risulta stabile, interrompendo il calo di circa il 15 per cento registrato tra il 2006 e il 2012.

Incidenza della povertà relativa sulle famiglie (linea di povertà 1041,91 euro per famiglia di 2 componenti)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Italia 10.5 9.8 10.8 10.3 10.0 9.9 9.9 9.6 9.6 9.9 10.8 10.4 10.3

Istat: serie storica aggiornata sulla base della nuova Indagine sulle spese delle famiglie.

Incidenza della povertà assoluta sulle famiglie (linea di povertà attorno 700-800 euro per famiglia di 2 componenti con variazioni significative in relazione, principalmente, all’età e al luogo di residenza)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Italia 3.6 3.5 3.5 4.0 4.0 4.0 4.3 5.6 6.3 5.7

Istat: serie storica aggiornata sulla base della nuova Indagine sulle spese delle famiglie

A tale crescente precarietà e impoverimento delle famiglie italiane si accompagna una insufficienza dei sistemi di welfare sia a livello nazionale e sia livello locale.

In Italia esistono interventi di sostegno economico categoriali, quali la pensione o assegno sociale per le persone ultrasessantacinquenni prive di reddito o l’assegno ai nuclei familiari a basso reddito con almeno tre figli minori, ma è assente una misura generalizzata di aiuto economico estesa a tutta la popolazione in condizione di povertà. Altri interventi di assistenza economica erogati dagli enti locali, seppure massicci, non costituiscono diritti esigibili, ma la loro erogazione è condizionata dalle disponibilità di bilancio, la copertura del target (percentuale di famiglie povere che beneficiano rispetto alla totalità) estremamente parziale. Per di più sono molto diversificati, con criteri di accesso non sempre chiaramente definiti: spesso sono erogazioni di un sussidio una tantum, non adottano adeguati strumenti di monitoraggio dell’efficacia, non sempre sono accompagnati da accordi che prevedono una responsabilizzazione del beneficiario e un progetto di inserimento sociale e lavorativo. L’Eurostat rileva che, per una serie di ragioni, anche riferibili alla debolezza degli interventi di welfare, la Grecia e l’Italia, insieme a paesi come la Spagna e l’Ungheria, fanno parte del gruppo di otto nazioni che hanno avuto la più forte crescita del rischio di povertà dal 2008 al 2014 e fra i paesi con più elevato rischio di povertà ed esclusione tra i minori (33,8%).

Per certi versi, la legge di stabilità 2016 costituisce una inversione di tendenza nel finanziamento di interventi nazionali di contrasto della povertà. La legge istituisce un fondo nazionale “per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale” pari a 600 milioni per il 2016 e a 1 miliardo per ciascuna delle annualità 2017 e 2018.

Il fondo è destinato a finanziare un piano nazionale di durata triennale, elaborato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali. Per il 2016 il piano prevede diverse misure:

– 380 milioni sono destinati all’estensione su tutto il territorio nazionale del SIA, il sostegno per l’inclusione attiva, già oggetto di una recente sperimentazione sulle dodici maggiori città italiane;

– 220 milioni integrano il finanziamento dell’Asdi, il sussidio introdotto con il Jobs Act per i disoccupati che abbiano esaurito il trattamento di disoccupazione e con minori a carico o almeno 55 anni;

– in via sperimentale per gli anni 2016, 2017 e 2018 è istituito il Fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Tale Fondo è finanziato da versamenti delle Fondazioni bancarie, a loro volta sostenuti da un’agevolazione fiscale che consiste nella possibilità di detrarre dall’imposta il 75% dei versamenti effettuati.

Il 28 gennaio scorso il Governo ha approvato un disegno di legge delega recante norme relative al contrasto alla povertà che non prevede un incremento dei finanziamenti nelle prossima annualità, tranne quelli provenienti dal riordino delle prestazioni assistenziali (risorse che si auspica non siano troppo rilevanti!). Per certi versi sembrerebbe una attuazione dell’art. 24 della legge 328/2000 sul riordino degli emolumenti derivanti da invalidità civile, cecità e sordomutismo e delle disposizioni riguardanti le pensioni e gli assegni sociali, ma per altri significativi aspetti il segno di politica sociale è molto differente.

Nel disegno di legge si precede ad affidare ad un’unica misura di carattere nazionale condizionata all’adesione ad un progetto personalizzato il contrasto della povertà. I progetti personalizzati devono essere formulati dagli enti locali con risorse proprie. Gli stanziamenti per l’erogazione degli interventi di carattere economico (600 milioni per 2006; 1 miliardo per il 2017 e per il 2018) non sono assolutamente sufficienti per assicurare un intervento di una qualche rilevanza per le famiglie in povertà assoluta (nel 2014, un 1 milione 470 mila). L’Alleanza contro la povertà stima in 7 miliardi il costo di una misura nazionale di contrasto della povertà.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali (dati di monitoraggio) ha stanziato negli anni scorsi per il SIA nelle 12 città individuate 38.242.452. Secondo i dati del monitoraggio del Ministero con questa cifra si può assicurare l’intervento previsto dal SIA (mediamente 334 euro mensili) a 9.623 beneficiari potenziali (cioè il numero massimo di domande accoglibili sulla base delle risorse disponibili, come afferma il Ministero). Per l’anno 2016 lo stanziamento è stato notevolmente incrementato: per questo anno abbiamo 380 milioni, 10 volte lo stanziamento degli anni scorsi. Pertanto, quante famiglie potranno beneficiare di un sostegno al reddito a fronte di un 1 milione 470 mila famiglie in condizione di povertà assoluta e di 2 milioni 654 mila famiglie in condizione di povertà relativa?

Un secondo aspetto è l’eccessiva rigidità del SIA ed errori di progettazione della misura molto rilevanti anche in termini di metodologia della progettazione sociale. Nella sperimentazione della nuova carta acquisti e della nuova misura si è cercato di evitare che i Comuni ricevessero un numero elevato di richieste individuando con la massima precisione il target e commisurandolo all’entità delle risorse possedute: possono beneficiare della misura le famiglie con almeno un minore e con Isee inferiore a 3.000 euro; il patrimonio immobiliare non deve superare gli 8.000 euro e il valore catastale dell’abitazione di proprietà i 30.000 euro; la famiglia non deve poi ricevere altri trasferimenti pubblici per più di 600 euro al mese; in famiglia non vi devono essere lavoratori occupati, e almeno un membro deve avere perduto il posto di lavoro negli ultimi tre anni. Se vi sono occupati, il reddito totale da lavoro degli ultimi sei mesi non deve superare i 4.000 euro. Vincoli così stringenti hanno reso molto difficile l’applicazione della misura: la sperimentazione ha funzionato a Torino e Bologna, in molte delle 12 città coinvolte nella sperimentazione (in particolare Roma e Napoli) praticamente non è mai partita, altri comuni hanno speso un terzo o appena la metà dei fondi disponibili. Individuare il target sulla base di questi criteri è molto difficile, i dati a disposizione hanno molte lacune, e infatti i risultati sono stati deludenti.

Il modello di riferimento di un programma nazionale di contrasto delle povertà non può che essere l’esperienza del reddito minimo d’inserimento avviato in molte nazioni europee sul finire degli anni Ottanta. In Italia il reddito minimo è stato introdotto sperimentalmente nel 1998, inizialmente solo in 39 comuni e, successivamente, nel 2001 esteso ad ulteriori 268 comuni. L’esperienza del reddito minimo d’inserimento si è conclusa in Italia nel 2002. Il reddito minimo d’inserimento prevedeva due principali tipologie di intervento:

– una misura di carattere economico, integrativa del reddito del beneficiario fino alla soglia di povertà;

– un programma personalizzato d’inserimento volto a favorire l’integrazione sociale della famiglia in condizione di povertà.

Il principio guida di questa misura nazionale è l’universalismo, inteso come progressiva introduzione di una misura generalizzata di sostegno al reddito a favore di tutte le famiglie e le persone che vivono condizioni di povertà relativa o assoluta: l’insistenza in Italia sulla povertà assoluta piuttosto che sulla povertà relativa andrebbe chiarita in termini metodologici. La progressione può riguardare il target dei beneficiari: la misura si applica inizialmente solo a favore delle famiglie che presentano condizioni economiche di maggior gravità, o con figli minori e progressivamente si estende alle altre tipologie di famiglie in condizione di povertà. La progressione può riguardare, in secondo luogo, l’entità dell’integrazione del reddito, inizialmente un’integrazione parziale rispetto alla soglia di povertà, negli anni progressivamente si incrementa l’entità del supporto economico.

L’importante è creare progressivamente un diritto esigibile per un ben definito gruppo di famiglie, dare una qualche sicurezza economica alle condizioni più gravi (nessun può scendere sotto un determinato livello di povertà) e un diritto a ricevere una prestazione, da estendere e incrementare in successive annualità.

Remo Siza

Sociologo, componente del Direttivo Nazionale della Società Italiana Sociologia della Salute

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